Banca Pública Galega (II): a proposta do BNG

II.3. ALTERNATIVA PARA REDEFINIR O SISTEMA FINANCEIRO GALEGO: A BANCA PÚBLICA E NOVA CAIXA DE AFORROS

II.3.1. Marco legal da banca pública na UE e no Estado Español

Como vimos existen múltiples exemplos de bancos públicos en Europa e máis concretamente dentro da Unión Monetaria. Máis alá das preferencias ou opcións políticas imperantes o certo é que non hai ningún impedimento legal e xurídico a nivel comunitario para a existencia ou creación de entidades financeiras públicas.

Dentro da Unión Europea (artigo 90 do Tratado) o carácter público ou privado das empresas que participan no mercado interior non é importante mentres que non se distorsione a competencia. No que centra o seu interese principal é que a actividade dos estados non prexudique ás empresas privadas en favor das públicas (por exemplo: a través de axudas financeiras, ou o establecemento de garantías especiais). O concepto de entidade de crédito pública está totalmente recoñecido pola lexislación comunitaria.

A Comisión estudou as cuantiosas axudas do Goberno alemán ao seu sector bancario dende o ano 2004, moito antes de que comezara a crise. En tódolos casos estudados sobre as axudas a bancos públicos, a Comisión non puxo en dúbida a pertinencia deste tipo de entidades. Nos argumentos empregados pola Comisión, tanto para aquelas axudas que foron aprobadas como para aqueles que se rexeitaron, o centro das investigación sempre foi se as axudas distorsionaban a competencia no mercado interno, e se a entidade sería viable no tempo sen necesidade de máis axudas con independencia de se eran concedidas a bancos comerciais, caixas ou Landesbank. A estrutura de propiedade da entidade receptora das axudas non entraba dentro do ámbito de estudio da investigación.

Nas decisións da Comisión Europea sobre axudas estatais ao sector financeiro, emprégase como base legal primaria o artigo 107 3 apartados (a) e (b) sobre axudas estatais no mercado interior dentro do Tratado sobre o funcionamento da Unión Europea (TFEU). O apartado (a) considera como compatibles: "As axudas destinadas a favorecer o desenvolvemento económico de rexións nas que o nivel de vida sexa anormalmente baixo ou nas que exista unha grave situación de subemprego, así como o das rexións contempladas no artigo 349, habida conta da súa situación estrutural, económica e social". Mentres que o apartado (b) fai referencia ao emprego de axudas para corrixir alteracións serias.

Outro tanto pode deducirse dos informes da Comisión Europea que avaliaron as axudas estatais do FROB e concluíron que non supoñen un problema para a competencia no mercado interior. Tamén se pode extraer que se por motivos de necesidade económica o Estado Español ou unha administración autonómica decidiran converterse en accionistas permanentes e garantiran a través dun plan de viabilidade a súa sustentabilidade sen novas achegas, a CE moi probablemente non atoparía obxeccións a ese cambio de propiedade. O seu único interese e que estas sociedades sexan viables de xeito autónomo, e non precisen de máis axudas gobernamentais.

No marco lexislativo español tampouco existe impedimento para a existencia ou creación de entidades financeiras públicas. Ademais do contemplado no  artigo 128 da Constitución española no que “se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica ...”, tamén na lei 4/2007, de 3 de abril, de transparencia das relación financeiras entre as Administracións públicas e as empresas públicas, e de transparencia financeira de determinadas empresas, no seu artigo 7.b emprégase directamente a expresión entidade de crédito pública polo que este concepto queda recollido dentro do ordenamento xurídico español. De feito, mesmo despois de que o Goberno de Felipe González decidira privatizar en 1994 o conxunto da banca pública previamente agrupada en Argentaria, continúan existindo entidades de crédito públicas, como é o caso do ICO, aínda que reducido a unha existencia cuase-virtual. Ese mesmo marco legal permitiu crear diferentes Institutos de Finanzas públicos por parte dalgunhas Comunidades Autónomas (Cataluña, País Vasco, Andalucía, etc). Mesmo Kutxabank, creada no proceso de reestruturación das caixas por BBK, Vital e a Kutxa, ten o seu consello de administración baixo control de varias administracións públicas vascas, en concreto as deputacións forais e varias entidades locais.

II.3.2. Situación actual de NOVACAIXAGALICIA e NOVAGALICIA BANCO e opcións de futuro

O FROB é na actualidade o accionista maioritario de Novagalicia Banco (90,6% dun capital de 2.682 millóns de euros; outro 6,84% é de Novacaixagalicia e 2,59 de investidores privados).

Ao tratarse dunha axuda estatal a empresas privadas, o Goberno tivo que solicitar permiso á Comisión Europea por se incumpría as leis de competencia. A CE deu o seu visto e prace a unha axuda temporal (30-09-2015) e debido ás serias turbulencias que existían no mercado bancario. En caso de que se quixera facer permanente teríase que consultar ca CE.

O FROB márcase un prazo non superior aos 5 anos dende a entrada do capital da entidade financeira para realizar a desinvestimento. O FROB poderá revender os títulos subscritos ou adquiridos ás entidades que os emitiran ou a terceiros propostos por estas, segundo condicións de mercado apropiada á inversión realizada[1]. Durante este prazo designará un máximo de 3 representantes no órgano de administración -non se precisa información sobre o perfil nin a procedencia dos representantes segundo o seu Marco xeral de actuación nos procesos de recapitalización.

Para obter un control público e galego do banco habería dúas posibles vías con distintos niveis de control:

Opción A. Banca Pública por transformación de Novagalica Banco:

A primeira vía sería que o Estado nacionalizara o banco por motivos de interese xeral, transformando as participacións do FROB por decreto-lei e compensando á caixa de aforros e aos inversores privados. Con este movemento o banco converteríase nunha sociedade anónima pública, xa que legalmente tódolos bancos deben ter personalidade xurídica de sociedade anónima. Esta alternativa presentaría un problema derivado da toma de control inicial polo Goberno Central, o que obrigaría a un acordo político entre o goberno central e a Xunta de Galicia. Efectivamente, nese procedemento o control inicial sería do Estado español, xa que sería o Estado o único que podería realizar esta acción, tanto pola cuantía da operación como por ser o que ten en última instancia o poder de decisión sobre o FROB; a partir de aí sería preciso un acordo co Goberno Central para que este cedese a representación do capital público á Xunta de Galicia ou a outras institucións públicas galegas. Tal cesión de control debería entenderse e xustificarse como un paso normal baseado sobre os criterios de subsidiariedade e de territorialidade da propia entidade, habida conta do vencellamento da entidade á vida económica do país e do feito de ter aqui a práctica totalidade do seu patrimonio e do seu mercado de clientes, tanto desde o punto de vista da captación de aforro como dos créditos e investimentos. 

Opción A.1. Unha primeira variante desa primeira opción sería manter o control público pero dando entrada tamén a capital privado (con socios de referencia ou con capital captado entre particulares). Para que a Comunidade Autónoma de Galicia tivera un poder de decisión efectivo sobre a entidade debería ter unha participación significativa no capital da sociedade. O ideal sería que entre o Estado, a Comunidade e a Caixa (NovaCaixaGalicia) tiveran unha participación total igual ou superior ao 50 %. Con esta opción o investimento realizado polas administracións públicas sería substancialmente menor e garantiríase que o banco público tivera carácter galego.

Opción A.2. Unha segunda variante desa primeira opción sería que, nunha estratexia de nacionalización, a Xunta de Galicia entrara no capital da entidade cun aporte parcial minoritario-maioritario. Á vista dos primeiros investimentos privados na entidade, a Xunta de Galicia podería desembolsar ao redor de 600 millóns de euros que lle concederían unha participación aproximada do 23%. Con este investimento o Estado só tería que manter un 21% do capital que sumado ao que ten a caixa (7%) concentrarían o 51% das accións no seu poder. Esta combinación de investimentos terían como resultado un banco público con control galego.

Unha reflexión importante a propósito do custe para o erario público das opcións propostas. Tanto nun caso coma no outro compre advertir que implica un custe para o erario público, nas contías sinaladas. En todo caso, compre igualmente advertir que ese custe público tamén ocorre no caso da entrega das entidades a bancos privados. As tres operación de absorción de antigas caixas por bancos realizadas até agora no estado español (CAM, CCM e Unnim) supuxeron un considerábel coste para o secor público e para o Fondo de Garantía de Depósitos. Coa particularidade de que os beneficiarios son os bancos privados absorbentes (Sabadell, Liberbank e Bilbao). No caso da CAM, o Banco de España concedeu ao Sabadell 5.245 millóns de euros e ademais un Esquema de Protección de Activos (para cubrir eventuais perdas) por unha contía de 16.000 millóns de euros. No caso da CCM, o absorbente Liberbank recibiu 2.475 millóns de euros. E no caso de Unnim, o BBVA recibirá aproximadamene entre 2.000 e un máximo de 4.800 millóns de euros do FGD e un EPA que cubrirá o 80% do burato que poida xenerarse por deterioro de activos nos próximos 10 anos (que se estima pode supoñer para o Banco de España uns 1.300 millóns de euros).

Polo tanto, o custe para o sector público existe en calquera caso. No caso estremo da nosa proposta a contía situaríase nos 2.430 millóns de euros que pertencen ao FROB. A grande diferenza é que coa nosa proposta a contribución do sector público tería como resultado que a entidade permanece no sector público e, en consecuencia, desenvolverá a súa actuación con criterios de interese público e social. De incurrir nese custe para cederlla a un gran banco privado (sexa Santander, Bankia, Caixabank ou calquera outro) o resultado é que o sector público, a sociedade, asume os custes e o beneficio será exclusivamente para a banca privada. A diferenza é notable. Nun caso socialízanse as perdas e privatízanse os beneficios no outro caso socialízanse as perdas e tamén os beneficios.

Opción B. Banca Pública de nova creación

Outra alternativa sería crear dende cero un banco público. En lugar de nacionalizar NovaGalicia Banco, asumindo con recursos públicos a desvalorización dos activos danados, procederíase a creación ex-novo dunha entidade pública que arrancaría cunha dotación de capital moito menor pero cunha solvencia moi superior na medida en que non arrastraría a pexa das débedas e activos danados. Crear unha nova entidade ten a vantaxe de supoñer un menor custo para as arcas da administración pública galega e permitiría un control total da actividade do banco. O monto mínimo legal para a constitución dunha nova entidade está establecido nun capital social de 18 millóns de euros, unha cantidade modesta para calquera administración pública con vontade de facelo. A Xunta de Galicia, mesmo nas actuais condicións de crise, pode afrontar ese proxecto sen dificultade. Obviamente, unha iniciativa deste carácter debería arrancar cun capital moi superior a ese mínimo, escalábel en funcións das capacidades, que lle permita unha activa e ampla campaña de captación de aforro, coa finalidade de adquirir pasivo suficiente para acometer unha política de crédito cun impacto significativo na economía do país.

A nivel autonómico a administración ten potestade para crear sociedades anónimas bancarias mediante Lei de carácter autonómico. Para a creación da nova entidade tería que solicitar permiso ao Ministerio de Economía e Facenda previo informe do Banco de España segundo o artigo 43 (1) sobre creación de entidades de crédito da lei de entidades de crédito de 1988 (redactado conforme á Lei 3/1994), para se poder inscribir no rexistro de bancos e banqueiros do Banco de España (Salvador Armendáriz, 2011). A principal limitación desta estratexia –creación dunha entidade nova- é que tardaría un tempo en ser operativa e tería que respectar os requisitos e prazos establecidos legalmente para a expansión da rede comercial.

Unha vía máis áxil para empezar a dar pasos na dirección de crear un sistema financeiro público e poder dinamizar o crédito á economía produtiva de inmediato podería consistir en empezar por constituír un Instituto Galego de Crédito, na liña do Instituto Vasco de Finanzas ou do Instituto Catalán de Finanzas. Esta proposta foi formulada con certo detalle no programa eleitoral do BNG para as eleccións galegas de 2009. Na medida en que a vía de captación de recursos non é a captación de depósitos de particulares, non precisa reunir os mesmos requisitos a efectos do Banco de España que un Banco/Caixa e tampouco precisa dunha rede e unhas estruturas tan pesadas e custosas. Pero, sobre todo, a súa posta en funcionamento sería moito inmediata e non é contraditoria, máis ben todo o contrario, cunha estratexia de configuración dunha banca pública galega.

Opción C. Nova caixa de aforros de natureza social e control público

Unha terceira opción alternativa sería abandonar o proxecto de NovaGaliciaBanco e sobre a base da NovaCaixaGalicia (cuxo capital está valorado –infravalorado- polo Banco de España en 180 millóns de euros) reconstruír unha nova caixa de aforros. Aínda que non sería un banco público, si sería unha entidade de carácter social, cuns órganos de goberno onde se atoparían representados os intereses sociais e colectivos do seu ámbito de actuación, de acordo coa nova lei de caixas vixente. Unha das vantaxes da opción caixa é que a súa regulación e control é materia sobre a que a Comunidade Autónoma ten competencia exclusiva recollida no Estatuto, aínda que deba estar sometida á supervisión do Banco de España. Aínda que a caixa sería considerada unha entidade de crédito privada, de natureza fundacional e carácter social, nos seus órganos de goberno tería unha presenza pública autonómica destacada e a nivel normativo dependería da administración galega.

Neste caso unha vantaxe importante podería derivar da eventual posibilidade legal de facer uso da ficha bancaria -¿latente?- da caixa e, polo tanto, podería empezar a súa expansión de contado. Coa particularidade de que podería facerse cunha ampla rede de oficinas e persoal calificado así como infraestruturas para as oficinas e servizos centrais en condicións económicas moi favorábeis, aproveitando os excesos de capacidade que deixa o actual proceso de reestruturación bancaria e do propio Novagalicia Banco.

II.3.3. Impulsar a diversidade do sistema financeiro galego de carácter social e cooperativo

Aínda que non é o obxectivo deste traballo, consideramos oportuno enunciar a importancia da diversidade do sistema financeiro, tanto no relativo ao tamaño como á natureza e funcións das entidades.

Nese sentido e en liña co diagnóstico realizado anteriormente sobre as limitacións estruturais do modelo dominante de banca, creemos que as institucións públicas deben favorecer e impulsar as sociedades de crédito, as cooperativas de crédito, a banca ética, a banca orientada aos microcréditos, etc como instrumentos complementares que poden xogar un rol moi positivo para promover a inclusión económica, reforzar as posiblidades de acceso ao crédito para autónomos e PEMES e contribuír a desenvolver un sector de economía social e cooperativo que constitúe unha parte crecentemente importante na nosa sociedade.

Unha mención especial merece a Caixa Rural Galega, cooperativa de crédito, que con 38 millóns de recursos propios xenera un investimento produtivo de 383 millóns e que continúa a ser unha das poucas entidades que manteñen a súa sede social en Galiza.

II.4. Unha primeira aproximación ao potencial crediticio dunha Banca Pública Galega

Aínda que para a creación dunha entidade de crédito só se precisan 18 millóns de euros en forma de capital, o volume de fondos necesario para poder desenvolver unha actividade crediticia solvente e de alcance é moi superior.

As entidades consolidadas no mercado presentan un ratio de créditos/depósitos igual ou próximo a 1 (valor que mais ou menos se repite no caso das 3 entidades analizadas). Este valor indícanos que o volume de créditos que  aspire a conceder a entidade dependerá na súa maioría do volume de depósitos que poida captar. Non debemos esquecer que a función principal dos bancos é a intermediación entre unidades de gasto con superávit e unidades con déficit. o que significa que sen captación de pasivo os bancos non poden cumprir con a súa misión.

En xeral, a consolidación dunha entidade financeira require tempo; non só para a captación de depósitos senón para ir acumulando reservas que lle permitan cumprir cos requisitos de solvencia establecidos polo Banco de España. Sería suficiente cunha achegas de 120 millóns de euros de capital para poder chegar a contar nun futuro cunha entidade dun tamaño considerable (cerca de 4.000 millóns de euros de activo, como é o caso do Banco Gallego), pero máis que esa achega é a necesaria acumulación posterior de reservas.

Existen fórmulas a través das cales un banco público pode acelerar o proceso de acumulación de pasivo, como por exemplo que as AAPP se comprometan a efectuar todos os seus depósitos e canalizar todas as súas operacións financeiras a través do banco publico, como é o caso do banco de Dakota do Norte. Esta e unha forma de contribuír a dotar ao banco de músculo  financeiro, de pasivo a partir do cal aumentar a base de activo vía crédito. No caso de Galiza, os dados disponíbeis (IGE-Banco de España, ver gráfico anexo) evidencian o alto potencial que teñen os depósitos que veñen tendo as Administracións Públicas nas entidades financeiras: na actualidade, a pesares de todos os recortes das políticas de austeridade, están situados arredor dos 1.800 millóns de euros de media. Nos anos anteriores chegou a superar mesmo os 3.000 millóns. 

Colocando a hipótese máis conservadora e supoñendo que tan só as dúas terceiras partes dos depósitos das Admon. Públicas galegas se realizaran no Banco Público de Galiza, este podería contar por ese lado cun volume de 1.200 millóns de euros. Aplicando unha ratio estandar de conversión de depósitos en créditos igual a 1, iso significaría a xeración dun volume de crédito de 1.200 millóns de euros, tres veces superior ao da actual Caixa Rural. Obviamente, ese é tan só un exercicio ilustrativo sobre a base dunha parte dos depósitos das Administracións Públicas pero, na realidade, non sería difícil de alcanzar volumes moi superiores a medida que esa Banca Pública puidera captar depósitos de empresas e particulares.

---

[1]              Real Decreto-ley 2/2011 para o reforzamento do sistema financeiro

 http://www.bng-galiza.org/opencms/opencms/BNG/global/contidos/novas/teletipos/nova_2779.html?uri=/BNG/global/seccions/portada/index.html

 http://www.youtube.com/watch?feature=player_embedded&v=QkrVGesk3FI